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Historique bref

    En décembre 1789, dans l'urgence de représenter chaque citoyen dit «actif», la Révolution avait créé 44 000 municipalités, en général par simple duplication des paroisses, à l'exception des paroisses multiples des villes. Un décret de 1793 redéfinit le mot «commune» et fit correspondre strictement «commune» (l'espace) et «municipalité» (le gouvernement local). Après une courte période de réajustement et juste avant l'arpentage général de la France, on en était donc, en 1801, à 40 600 communes dans les limites métropolitaines actuelles.
    Jusqu'en 1870, le ministère de l'Intérieur supprima systématiquement les communes ayant perdu le plus de population dans chaque département et manifestement devenues inaptes à subvenir à leurs besoins. Leur nombre baissa doucement mais sûrement à 37 500 au milieu du siècle. Même si, concomitamment, plusieurs sous-préfets, conscients de l'étroitesse excessive de l'assiette de l'impôt local, s'échinèrent vainement à élargir le maillage communal là où il s'apparentait davantage à un suite de hameaux plutôt que de villages, comme dans les vallées pyrénéennes.
    Les opposants républicains annoncèrent à la fin du Second Empire de grandes lois émancipatrices pour les communes. Sans doute parce que le pouvoir d'essence monarchiste issu des élections de 1871 se sentit vite en sursis, le ministère de tutelle renonça à ces fusions régulatrices de la démographie rurale. Les républicains remportèrent bientôt les élections et firent voter ces lois en 1884.
    Comme pour compenser, mais aussi parce que certains équipements modernes exigeaient de changer d'échelle, les premiers syndicats intercommunaux apparurent dans la même décennie, associations volontaires confirmées par une loi en 1890. Créés au début essentiellement pour la distribution de l'eau puis de l'électricité, leur vocation première s'élargit. Avec le temps, ils se multiplièrent, les communes adhérant à des syndicats de différente taille, selon leur vocation. Si bien qu'au bout d'un siècle, il y eut pléthore de syndicats intercommunaux, s'intéressant à des objets distincts, dans des cadres géographiques différents...
    Qu'importe. On savait désormais que le regroupement des moyens permettait d'accéder à des équipements qu'un seul ne pouvait s'offrir. Ainsi nacquit la loi de 1959, qui créait les districts puis, surtout, en 1966 celle qui créait les communautés urbaines, avec droit d'imposition. De surcroît les décisions se prendraient dorénavant à la majorité et plus à l'unanimité.
    Mais, depuis la guerre, l'exode rural s'était accéléré. Les campagnes perdaient à la fois leur population, leurs artisans et leurs petits commerces, au point de priver de ressources fiscales suffisantes la plupart des petites communes. La loi Marcellin de 1971 tenta de rattraper le retard pris depuis exactement un siècle dans les fusions de communes. Mais mise en oeuvre par les 100 préfets de la République chacun à leur manière, incohérente jusqu'au pathétique, absurde même considérée par département dans trop de cas, donc mal acceptée, elle échoua, logiquement. Ici, un gros trou apparaît dans le maillage des communes, suite à une fusion radicale, là les communes ont repris leur indépendance malgré la même fusion multiple (quelquefois des communes de quelques dizaines d'habitants!), ailleurs le nuage de communes microscopiques subsiste intégralement. L'exemple de la région de Saint-Fargeau, dans le sud-ouest de l'Yonne, cartographiée le plus simplement possible avant la réforme, après la réforme et aujourd'hui, l'illustre à merveille:

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Au sommet du pouvoir central, on abandonna alors l'idée de regrouper les communes.

    En 1983 furent créés les syndicats d'agglomération nouvelle.
    La loi de 1992 parut plus ambitieuse. Inspirée par les innombrables débats et réflexions sur le développement économique et l'aménagement du territoire, elle permit la création de communautés de communes et de communautés de villes, les deux à compétences économiques générales. Les premières devaient remplacer la taxe professionnelle collectée par chacune de leurs communes membres par une taxe professionnelle unique mise en commun (ou TPU), les secondes ayant simplement le droit de le faire. Les deux prirent le titre d'Etablissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI). Parallèlement à la loi était pris un décret relatif à l'institution d'une Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDCI) dans chaque département, l'interlocutrice encore aujourd'hui du préfet pour ces questions d'intercommunalité. Toutefois, cette loi ne suscita pas l'engouement attendu jusqu'à couvrir la France entière d'EPCI, alors même que les élus locaux constataient tous les jours les difficultés financières de la majorité de leurs communes.
    On franchit un nouveau pas, beaucoup plus ambitieux, avec la loi Chevènement de 1999. Celle-ci eut pour but de simplifier et de renforcer la coopération intercommunale. En obligeant les communautés de ville, les districts et à terme les syndicats d'agglomération nouvelle (SAN) à opter pour un des trois EPCI suivants: la communauté urbaine, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération, nouvellement créée. En incitant également les vieux syndicats spécialisés à adopter le statut de communauté de communes, à compétences générales. Et en essayant, pour l'instant sans succès, de décourager les enclaves et discontinuités territoriales.
    Nous en sommes là: 2599 EPCI au 1er janvier 2011, à fiscalité propre (c'est-à-dire votée librement par eux), ne couvrant pas la totalité du territoire, parsemés de centaines d'enclaves, dans une incohérence d'ensemble qui rappelle l'Ancien Régime, et dans des déséquilibres démographiques et d'aires incompréhensibles pour le novice, peut-être aussi pour le bon républicain... Sans parler des 15099 autres syndicats intercommunaux qui subsistent, ceux-là sans fiscalité propre, vivant soit d'une fiscalité additionnelle à celle des communes soit des versements directs des communes!

    La loi Balladur, mise au point et votée en 2010, veut le grand bond en avant. Désormais, toutes les communes doivent appartenir à un EPCI. Les enclaves territoriales dans les EPCI doivent disparaître. Leur taille moyenne doit augmenter. Un seuil de 5000 habitants doit servir de minimum, avec dérogation cependant, notamment en zone de montagne. Préalablement, les CDCI doivent être renouvelées en début d'année 2011. Les préfets doivent leur soumettre un schéma de rationalisation des divers groupements de communes en avril, essentiellement inspirés par les bassins de vie, instrument géographique à base statistique et de zones d'influence, de chalandise et de déplacement des citoyens. Les CDCI peuvent amender le projet, sous condition de majorité des 2/3. Les schémas préfectoraux doivent être concomitamment soumis à tous les conseils de communauté et à tous les conseils municipaux, qui doivent se prononcer avant fin septembre 2011. Si personne ne s'oppose dans les conditions établies par la loi, les propositions préfectorales seront réputées être acceptées.
    Mais voilà: les élus firent vite comprendre au préfet qu'ils étaient habitués à adhérer volontairement aux groupements de communes, et qu'ils avaient la sensation de se voir forcer la main.
    Puis les élections sénatoriales ont empêché de siéger les CDCI dans de nombreux départements, et les personnes concernées n'ont pas rendu leur avis.
    Plus grave; si l'erreur de 1971 n'a pas été intégralement répétée, de grosses maladresses donnent lieu à un chantier inextricable.
    D'abord, on veut définir les périmètres géographiques en renvoyant à plus tard le choix des compétences et l'impôt qui en découlera. C'est un saut dans l'inconnu. Face à cette situation, la majorité des élus des petites communes destinées à disparaître dans des structures qualifiées, par beaucoup, de «monstres» redoutent une hausse des impôts locaux. Les schémas des préfets reprennent souvent des chiffres fiscaux, mais sous forme de moyenne mathématique, évidemment théoriques, sans rapport avec chaque cas particulier ni avec les compétences qui seront définies après coup. Et bien sûr, personne ne doute que propulsé à la tête d'un grand groupe de communes, le maire de la ville principale (presque toujours lui, ce qui était prévisible) se fera payer des équipements plus ou moins de prestige, à l'image des dépenses somptuaires occasionnées par la mise en place des conseils régionaux.
    Ensuite, le seuil de 5000 habitants, avec dérogation appliquée comme il était fatal de façon contradictoire par les préfets, n'était pas réaliste pour les régions exclusivement rurales, ni les conditions de dérogation suffisamment réfléchies. Les îles ne sont pas prises en considération, tandis que des préfets ont trouvé dans ce seuil le moyen de ne rien faire là où ils n'en avaient pas le courage.

Avant... et après!

    Pire, la course à la taille, par mimétisme ou, plus misérablement, par ambition personnelle. Quel président de conseil communautaire ne souhaiterait pas voir tomber dans son escarcelle un maximum de petites communes? Dans certains cas, les préfets ont pris en exemple le vaste EPCI du département voisin pour pousser à un regroupement limitrophe «à la hauteur». Les simples citoyens ne s'y reconnaissent pas, ne s'y identifient pas. D'autant plus que tout le monde sent bien que petit à petit les communes sont et seront encore dépecées de leurs prérogatives. Et que la commune de demain sera cet échaffaudage en cours de construction. Comment se sentir citoyen de plein exercice dans une entité grande comme un arrondissement? L'électeur de base voit sous ses yeux lui échapper le seul échelon du sytème représentatif où il a encore prise sur quelque chose.

    Le résultat est devant nous, affligeant. De gros paquets, par regroupement de communautés de communes ayant chacun leur pôle d'attraction, mais sans pôle commun et à forme parfois alambiquée, à côté de petits EPCI restés tels par manque de courage du préfet.

    Une excuse pour les préfets toutefois: le gouvernement leur avait demandé de fusionner les EPCI existants, en bloc si possible. Or, les malheureux préfets prenaient des associations de communes qui résultaient non pas exclusivement de l'intérêt général, donc rationnellement dessinées, massives, mais trop souvent de l'affinité d'élu à élu, donc déjà aux formes contournées, avec des appartenances absolument illogiques et contradictoires de commune à commune voisine. L'exemple du Gard autour d'Alès où, avant même la réforme, les EPCI s'interpénétraient profondément, chose forcément contre-productive sur le plan économique, ne correspondant à l'évidence pas à l'intérêt général puisque occasionnant des trajets inutiles, l'illustre mieux qu'un long discours. Dans ce cas comme dans beaucoup d'autres, la situation préalable a poussé le préfet à tout fusionner pour éviter les complications. Du coup, personne ne veut de la fusion parce que celle-ci va trop loin. (Voir le Gard dans les exemples départementaux.)

    Il faudrait, pour sortir de cet imbroglio, demander aux citoyens des communes concernées leur sentence. Car eux ont un bon sens qui relève du flair: ils n'ont pas envie de faire des kilomètres supplémentaires pour rien. En plus, ils n'ont pas ces animosités de personne qui ont manifestement fait adhérer à une communauté plutôt qu'à une autre. Mais c'est sans compter sur la fierté de l'élu envers son statut d'élu, qui de surcroît et dans certains cas redoute la consultation populaire par simple peur du désaveu. Ici ou là, des maires acceptent de demander leur avis à leurs administrés, mais cela reste marginal, quand le maire n'a pas fait de choix personnel!

    Par surcroît, la réforme Balladur n'a pas voulu faire correspondre les futurs cantons à ces EPCI, créant ainsi un chevauchement administratif qu'on n'a pas fini d'apprécier dans les statistiques officielles ou non officielles... et qui autorisera dans l'avenir ceux qui retoucheront à ce découpage particulier à faire n'importe quoi.


    Vous pouvez, d'un seul coup d'oeil, apprécier ces étrangetés à l'échelon national dans la page "Cartographie nationale".